关于防范账外经营偷税的稽查建议

近年来，从我省国税稽查部门查处的涉税违法案件的总体情况看，税收执法态势非常严峻，主要表现为：违法案件屡禁不止，作案手段经常翻新，尤其是以体外循环方式，采取做假账及账外经营手法偷逃税款现象较为严重，并已成为目前税收管理和稽查工作中一个亟待设法治理解决的“顽症”。对此，各级税务机关应采用“下猛药”方式，从根本上完善税收征管制度，严厉打击账外经营偷逃税行为，从而达到优化税收环境，实现依法治税的标本兼治目标。

一、近年来查处账外经营案件取得的成效

2007年，我们在省局领导的关心支持下，集中精力督办检查了24件偷税案件，共查出账外经营偷税案9件，占全部案件37.5%，执行补税、罚款1588.91万元。通过我们的艰苦努力，全省查处账外经营案件工作取得了阶段性成效，为探索查处账外偷税案件积累了一些有效的检查方法。

（一）推动了账外经营案件的查处。通过这些账外经营偷税案件的查处，我们比较全面地掌握了这类违法案件的主要作案手法，摸索出了一些行之有效的检查方法，推动了全省账外经营案件的查处。据不完全统计，去年，全省各级国税稽查部门共查处1656件账外经营偷税大要案件，查补税款31284万元。

（二）推动了税收征管措施的改进。通过账外经营偷税案件的查处，各地在调查研究的基础上，有针对性地提出了完善税源管理的稽查建议，促进了征管措施的改进。如常州市局在对地板行业账外经营偷税案件查处后，对行业生产经营情况进行了全面调查，研究出台了以电力耗用为切入点的“以电控税”税源控管模式，并开发了管理软件，初步实现了自动申报预警，有效促进了征管措施的不断完善。无锡市局针对大部分化纤企业是私营企业、纳税意识淡薄等情况，研发了化纤行业评估模型，强化了行业纳税评估，强化了税收政策宣传，行业税收水平明显提高。

二、账外经营偷税案件的主要特点

从目前检查发现的情况来看，账外经营偷税案已成为一大“毒瘤”，其主要症状是：

（一）涉案企业及货物销售对象的特定性。从涉案企业类型看，大多为从事民用消费品生产经营的私营及私营性质的企业，如食品饮料、日用消费品、电子、建筑装饰材料等行业。从货物销售对象看，主要是消费者个人、各类专业市场的个体经营者及非增值税纳税人。这类企业大都不要正式发票，存在不按规定设账或不如实记账，对税务机关隐瞒应税收入。有的经营行为已由公开、半公开转入“地下”经营。此类案件，税务机关难以取证，处理更难。


（二）申报销售收入与生产经营能力的不匹配性。检查发现，不少账外经营企业往往表现出其生产经营能力与申报销售收入不匹配，申报销售收入明显低于其实际生产经营能力，明显背离于其生产经营规模及生产经营状况。如有边角料和废料销售收入的生产型企业，从其设置的“其他业务收入”科目就不难发现其记录的边角料和废料收入与企业生产经营规模和行业特点存有较为明显的不匹配性。


（三）财务处理和纳税申报上具有瞒进瞒销的欺骗性。为达到偷税目的，一些企业往往在财务处理上利用配比性原则，采取瞒进瞒销手法，进行体外循环。即根据申报的销售收入，对销售成本、生产成本进行配比，将部分购进商品或原材料不作账务处理，不抵扣进项税金，人为制造出正常或较高的税负率假象，隐瞒真实经营情况。如：徐州新沂市稽查局查处的“XX蓄电池制造厂”偷税案，发现该单位在2006年以来采取设置两套账，进行资金体外循环，共隐瞒应税收入2102.32万元，偷逃增值税357.3万元。


（四）账外经营偷税手法的多样性。从发票管理角度看，大多数涉案企业采取销售货物开具自制凭证，不开发票，不申报纳税的手法，也有极少数涉案企业采取开具“大头小尾”发票的手法进行偷税。从资金结算方式看，有的收取现金后存入个人信用卡、个人储蓄账户（如银行账户、邮政储蓄账户），有的由客户直接打入个人信用卡，有的收取承兑汇票后背书他人不入账。使用个人信用卡、个人储蓄账户隐匿收入的，持卡人或开户人大多是企业法定代表人、实际经营人、营销人员、财务人员或相关人员的亲属。从隐匿销售收入的方式看，有的通过关联公司代为收取价款的方式隐匿收入；有的对收取的销货款挂往来，存货流转不在账面反映；有的利用企业改制重组将应税收入不提或少提的方式隐匿收入。从核算形式看，有的按财务制度分别设置真假两套账，有的以流水账与财务记录分别记录真假经营情况。从账外经营资料管理情况看，有的定期销毁，有的精心隐匿于秘密场所。从账外经营数据管理手段看，大多使用手工管理，也有使用计算机管理的。


三、对账外经营偷税案件的查后反思

由于纳税人的利益驱动和国家金融结算管理、行业行为管理等制度上的不规范性，为账外经营创造了一定的外部环境。具体来说，有以下几点值得我们深刻反思：


（一）受经济利益的驱动性，纳税人税收遵从度不高是账外经营偷税多发的最根本原因。改革开放以来，社会主义市场经济逐步建立，私营及私营性质的企业如雨后春笋般地发展起来，为促进国民经济的快速发展起到了一定的积极作用。但由于私有企业的经济效益是直接与投资人和经营人的自身利益紧密相关的，使得某些法人代表利用账外经营偷税的不良动机更为强烈。同时，随着一些集体企业相应转制为私营独资企业或股份制企业等，这种转制后的企业私有性质，往往导致纳税人从自身利益出发，采取偷逃国家税收的方式来实现资本的原始积累。


（二）“以票控税”管理模式的局限性，给不法纳税人利用账外经营偷税以可乘之机。长期以来，特别是1994年实施新税制以来，税源控管一直是“以票控税”模式为主，即通过全面实施金税工程来加强发票管理，进而实现税源控管的目标。值得肯定的是，金税工程的实施有效地解决了增值税专用发票管理中的假票泛滥、大头小尾和开票不申报纳税等问题，但由于防伪税控系统尚未覆盖所有从事生产经营的纳税人和所有种类的发票，再加上防伪税控系统本身并不具有防范纳税人销售不开发票的功能，因此，“以票控税”管理模式很难从根本上有效解决账外经营偷税的管理难题。


（三）税收征管方式的粗放性，为不法纳税人利用账外经营偷税留下了生存空间。由于征管力量的不足，为提高征管效率、节约征收成本，税务机关对绝大部分个体户实行定期定额征收方式，对一些规模较小的企业实行所得税核定征收方式。这种粗放的征管方式客观上纵容了纳税人销售不开发票、采购不索取发票等行为的发生，弱化了对纳税人发票管理及财务管理的要求，给不法纳税人利用账外经营偷税提供了生存空间。


（四）涉税信息的不对称性及税务机关信息获取手段的缺乏性，为不法纳税人利用账外经营偷税创造了条件。纳税人对自己所从事的生产经营活动信息了如指掌，但出于自身利益的需要，纳税人不愿意将这些信息向税务机关和盘托出。同时，随着纳税主体的多元化及其数量的日益庞大，再加上信息隐匿手段的不断发展变化，税务机关掌握、收集税源信息及稽查的手段与能力往往跟不上形势的发展。这些也为不法纳税人利用账外经营偷税创造了条件。


（五）市场经济秩序的不规范性和行业监管体系的不完善性，为滋生账外经营偷税行为提供了发育温床。目前，我国的市场经济体系尚不完善，银行信用机制混乱而不健全，且与税收相关的财政、金融等监管制度还很不到位。经济运行中尚存在诸如现金交易普遍、多头开户等不规范问题，导致税务机关对纳税人事前难以监管，事后难以查证，这些都是造成账外经营偷税案件多发的环境因素。


四、加强账外经营偷税稽查的对策和建议

为进一步防范和根治账外经营偷税行为的发生和蔓延，营造公平经营公平税负的税制环境，结合我省实际，我们建议应当采取以下几个方面的对策：


（一）加强税法宣传，大力提高纳税人的纳税意识和社会护税协税积极性。各级税务部门要进一步加大税收政策的宣传力度，牢固树立服务意识，采取广泛宣传、集中培训、个别辅导、案件曝光、建立纳税信用公示机制等多种形式，加强税法和相关政策的宣传和培训，重点要鲜明突出，增强针对性和可操作性。通过宣传促规范、促发展，努力提高纳税人对相关税收政策规定的认识度和诚信纳税意识，增强社会护税协税意识，自觉维护税法的尊严，不断降低账外经营偷税案件的案发率。


（二）加强税收征管，有效挤压账外经营偷税违法行为的生存空间。一是要加强对纳税人银行账户的报备管理。严格执行企业全部账号报送制度，信用卡应视同银行账号在税务登记中反映。关注企业资金流，将现金交易频率高的企业列为重点监控对象，督促中小型企业健全现金日记账，对大额货款收支采用转账结算方式，避免企业资金体外循环，账外经营。二是要加强发票管理，规范发票领购、开具、收受及保管。特别是对实行定期定额征收的纳税人，要严格执行进销货粘贴簿制度；对核率征收所得税的企业，要严格执行财务管理制度，督促其按规定开具、取得发票，逐步减少销售不开票、采购不索票等情况的发生，使“以票控税”在防范账外经营偷税方面发挥作用。三是要加强日常税收征管，及时有效掌握企业的生产经营状况及其变动情况，要变被动管理为主动管理，依托计算机发挥管理应有的作用，发现疑点及时预警，有效压缩账外经营偷税的生存空间。


（三）加强税收调研，积极探索适应行业特点的税源精细化管理模式。对账外经营偷税案件高发行业，税收征管部门要加大税源监控力度，认真开展行业调研，熟悉行业主要生产工艺流程及其生产经营特点，努力掌握行业主要设备的产能、投入产出（包括物耗、能耗等）等指标，积极探索适合行业特点的以物流基础的税源控管模式。监控的重点的是企业的申报销售额与实际生产经营能力、当期产出与能源消耗及原材料耗用的匹配性、税负率的正常性。对出现明显下降或明显畸高情况，要及时与企业财务人员约谈，由其详细说明原因并举证，同时派出税务人员进行实地检查，看是否存在偷税问题。


（四）加强稽查力度，发挥税务稽查的打击职能作用。面对当前账外经营偷税违法行为在一定程度上还比较猖獗的形势，各级国税稽查部门一是要继续花大力气，狠抓账外经营偷税大要案件的查处，积极探寻有效的账外账税务稽查方法，提高税务稽查的针对性、准确性；二是要针对不同的企业、不同的情况确定不同的检查方法，跳出就账查账的圈子，做到账内账外结合，内查和外调结合，突击检查与延伸检查结合，抓住重点，掌握主动，提高办案质量；三是对已查实企业故意利用现金交易、账外账偷税违法行为的，要严格按照税收征管法有关规定处以最高罚款，偷税数额达到移送标准的，要坚决移送公安部门追究刑事责任，要通过加大涉税违法成本，增加企业的偷税风险，有效遏制此类案件的发生。


（五）加强内外联动，拓宽税源经济信息收集渠道。一是税务机关内部要建立查管互动机制。稽查部门要认真开展典型案例剖析，定期不定期地通过大要案件通报等形式向征管部门通报最新税收违法动态、违法手法及征管中存在的薄弱环节，促进征管部门不断改进征管措施。征管部门要及时将日常征管、纳税评估中发现的有重大账外经营偷税嫌疑的案件移交稽查部门查处。二是税务机关要加强与金融、公安等部门沟通与协调，积极争取有关部门对税收工作的支持，加快税银等部门间信息共享平台建设，逐步解决税源管理中的信息不对称问题。三是要通过设立举报箱、公开举报电话、建立举报管理信息系统等有效手段，建立一套由全社会参与的协税护税网络机制，使账外经营偷税者无藏身之地。